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用法治呵护“女王皇冠上的宝石”
厦门网 2019-07-09 10:01

鼓浪屿夜景,像一块宝石一样熠熠生辉。

鼓浪屿上的百年别墅——英商亚细亚火油公司旧址已改造成一家外图书店。

钢琴博物馆

  鼓浪屿,被习近平总书记誉为“女王皇冠上的宝石”。今天起,又一部保护这颗熠熠生辉宝石的法规正式实施。

  两年前的7月8日,鼓浪屿申遗成功。两年后,历经四审、获全票通过的《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》有意选择7月8日实施,要为鼓浪屿申遗成功两周年献上一份大礼,法规还将这一天定为鼓浪屿世界文化遗产日。

  条例的颁布是市人大常委会深入贯彻落实习近平总书记对鼓浪屿申遗成功作出的重要指示精神的重要举措,为鼓浪屿世界文化遗产保护再度升级提供全方位的法治支撑。法规着力于总结申遗成功经验及长期以来形成的有效保护和管理方法,着力于健全长效机制,着力于促进鼓浪屿历史文脉传承和可持续发展,进行有益探索。

  业内认为,这部“有牙齿”“有温度”的法规必将有利于推动鼓浪屿文化遗产的保护再上新台阶,促进历史文脉的传承和可持续发展。

  【台前幕后】

  新起点、新形势、新要求

  升级法规势在必行

菽庄花园

  本报记者 詹文 通讯员 张彬彬

  “鼓浪屿:历史国际社区”,作为我国首个明确将社区作为核心价值的世界文化遗产,鼓浪屿申遗成功具有非常独特的意义。事实上,早在2012年,市人大常委会便出台了《厦门经济特区鼓浪屿文化遗产保护条例》,对鼓浪屿申遗成功起到了积极促进作用。不过,站在申遗成功这个历史新起点,急需根据新形势、新要求出台“升级版”保护性法规。

  凝聚各方共识 及时启动立法

  “习近平总书记就鼓浪屿申遗成功作出重要指示,这为鼓浪屿世界文化遗产的保护指明了方向、提供了遵循。”市人大常委会有关人士说,适应申遗成功后的新要求,围绕文化遗产保护、遗产价值内涵阐释与展示、居民生活品质改善、公众参观游览体验提升等方面,在总结《厦门经济特区鼓浪屿文化遗产保护条例》立法经验、申遗成功实践经验的基础上,以更宽视野、更高标准、更严要求、更实举措,尽快制定一部更具有针对性、可操作性的法律规范,履行保护世界文化遗产的庄重承诺,成为各方面广泛共识。

  鼓浪屿申遗成功当年,经市委同意,市人大常委会将《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》作为正式项目纳入2018年度立法计划并着手安排审议。

  如何让鼓浪屿世界文化遗产“活起来、传下去”?这是历史交给厦门的一个重要课题,也是这部法规要重点解决的问题。

  十余次立法调研   听取各方意见

  市人大常委会高度重视发挥人大在文化遗产保护立法中的主导作用,主要领导和分管领导先后带队赴鼓浪屿开展了10余场次的专题立法调研,实地查看部分历史建筑、文化遗迹保护情况,通过座谈和实地走访等方式听取市政府有关部门、遗产地居民代表、商家代表、公共议事会成员、文史专家等方面的意见建议,有针对性地提出了要妥善处理好文化遗产保护与居民利益、业态发展、行政管理、开发利用及体制机制等多方面关系的要求。

  市人大教科文卫委、法制委等相关专委会在申遗成功后即已着手开展立法调研,启动立项论证,并在起草环节就提前介入,参与起草团队开展的实地调研、专题座谈、全国性学术研讨等活动,梳理立法需求,勾勒立法框架。

  历经四次审议  终获全票通过

  从2017年7月初申遗成功开始立法准备,到2019年6月底条例在十五届人大常委会第二十六次会议上表决通过,前后两年,备受社会各界关注。

  此次立法,既要对标国际标准和游客期待,又要回应市民愿景与管理需求,面对如此多元化的价值目标,要在顶层设计上寻找各方利益诉求的最佳平衡点,是对立法参与者智慧、勇气的多重考验。为此,市人大常委会紧紧围绕提升立法质量,着力增强立法的科学化水平和民主化水平。

  灵活安排审次,务实把握进度,直面焦点问题,深入调研论证,借助专题座谈、实地调研、外出考察、公开征集、委托论证、专项协调等多种方式,从民意中汲取智慧。在一次次审议、修改和协调中,不断加深理解、凝聚共识,在历经四次审议后,草案趋于成熟,达到立法认同“最大公约数”,终获全票通过。

  【五大亮点】

  让鼓浪屿世界文化遗产“活起来、传下去”

鼓浪屿音乐厅常年音乐声不断。 (资料图/姚凡 摄)

鼓浪屿人民体育场内,国际橄榄球友谊赛激情上演。(资料图/鼓浪屿街道 提供)

  本报记者 詹文 通讯员 张彬彬

  《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》共四十七条,包括总则、规划与管理、传承与利用、共享与保障、法律责任和附则在内共六章。

  [亮点1]

  建立长效机制

  优化管理体制 破解“瓶颈”问题

  条例理顺了鼓浪屿的管理体制、优化执法机制,这是鼓浪屿世界文化遗产保护工作落到实处的重要环节。

  条例为鼓浪屿体制改革预留了接口和空间。按规定,市政府应根据文化遗产保护的实际需要,适时调整相关行政管理体制,创新工作机制,提升管理水平。在执法体制方面,条例授权市政府可以依法组建综合执法机构,在遗产区开展综合执法,有效破解多头管理等“瓶颈”问题。

  此外,为强化文化遗产保护的经费保障机制,条例要求将文化遗产保护经费纳入市、区两级财政预算,同时,设立文化遗产保护专项资金,并对资金的来源、用途和监管方式等做详细规定。

  [亮点2]

  守护文化遗产

  规划先行 构建多层次保护体系

  鼓浪屿世界文化遗产保护坚持规划先行、严格管理的原则。

  法规明确文化遗产保护规划和专项规划相结合的规划体系。确立保护名录制度,要求相关管理部门按照职责分工做好文物、历史风貌建筑、自然景观、文化景观、文献资料和非物质文化遗产的调查、认定和建档工作,按照分级分类的原则编制保护名录,并围绕列入保护名录的遗产要素等提出一系列更高的保护要求。实行责任人制度,明确除有特殊情况外,所有权人是文化遗产维护管理的责任人,强化了其主体责任。规定遗产监测制度、不可移动文物和历史风貌建筑等的损毁救济制度以及修缮补助机制,构建起多层次的保护体系。

  同时,针对遗产地的建设活动和设施维护等,以及维护遗产区市容环境公共秩序的需要,条例规定了相关禁止性行为或者提出若干规范要求。比如,明确在遗产区禁止从事各类烧、烤等,在沿街店面从事食品生产经营应当设置全隔离设施防止味道扩散等。

  在明确划定行为边界的同时,也分层次设置了相应法律责任。一方面,通过引致条款做好与其他法律法规规定的衔接;另一方面,对于需要进行重点治理的破坏遗产地环境品位的违法行为,依法设定行政处罚或者提高其处罚幅度,尽量压缩执法的自由裁量空间,增强法规的刚性和可操作性。

  [亮点3]

  传承历史文脉

  要求政府制定 具体鼓励扶持措施

  历史国际社区定位决定了鼓浪屿多元文化传统的重要性和不可替代性,因此,如何讲好鼓浪屿故事,让鼓浪屿世界文化遗产“活起来、传下去”,是各方普遍关注,也是立法重点解决的问题。

  从文化内涵深度挖掘到研究成果运用,从遗产价值展示传播到教育宣传,再到活化利用,从专业人才引进到旅游品质提升,条例专章规定,积极引导、促进对鼓浪屿世界文化遗产的传承与利用,明确了推动社会参与的相关政策,并要求政府制定具体鼓励扶持措施。

  比如,条例规定,对设立符合文化遗产保护规划要求、功能定位和文化品位的博物馆、图书馆等公益性文化场馆或者举办相关公益性展览活动的,文化遗产保护机构应当给予资助;每年的7月8日,即申遗成功纪念日,作为“鼓浪屿世界文化遗产日”开展相关主题宣传活动;鼓励单位和个人参与文化遗产的活化利用,发展有利于文化遗产保护和利用的文化创意产业,开发具有鼓浪屿特色的艺术品、纪念品等文化创意产品等。

  [亮点4]

  实现价值共享

  开创性增设 “共享与保障”章节

  社区是鼓浪屿世界文化遗产的核心,居民则是鼓浪屿世界文化遗产的灵魂。在申遗过程中,岛上居民也发挥了积极作用。这些都是鼓浪屿世界文化遗产的宝贵财富,是历史国际社区“活态文化”的有机组成部分。

  条例坚持以人为本,在立法框架上,开创性专门增设“共享与保障”章节,以增加居民获得感、实现价值共享、厚植人文底蕴为目标,强化政府责任,统筹协调文化遗产保护与社区发展、民生改善的关系,传承多元融合的和谐社区文化,提高认同度,保障社区居民共享文化遗产权益。

  条例设置多个条款对社区发展、居民利益保障、社会共治等作出制度安排,旨在让鼓浪屿更好地融入现代生活,为延续历史文脉、保护文化基因、塑造特色风貌注入更多鲜活力量。比如,建立利益反哺机制,加强对遗产区基础设施、社会公共服务的投入,保障遗产区居民发展权利,对因文化遗产保护导致权利受损或者负担增加的,要求市、区给予适当补助。同时,契合遗产地文化品位和社会公众的文化体验需要,通过授权文化遗产保护机构根据遗产区环境容量调整游客接待规模、加强信用手段运用、制定商业业态导则、建立负面清单制度等方式,多管齐下,提升遗产区整体的商业业态、人居环境的品质。

  此外,法规专门增设社会共治条款,要求文化遗产保护机构建立健全遗产区社区居民参与机制,加强公共议事协调平台建设,特别是在涉及社区居民重大利益的决策方面,必须通过座谈会、论证会等形式广泛征求居民意见并予以反馈。

  [亮点5]

  借鉴先进理念

  立法坚持“平衡、协调、可持续”

  立法过程中还专门收集整理了境外有关文化遗产保护方面的资料,并赴香港、澳门学习,吸收借鉴先进的保护理念和立法例来完善相关制度设计,特别是,把平衡、协调、可持续等先进理念,作为立法的镜鉴。

  比如,参照澳门立法例,将遗产区、缓冲区图示作为法规附件,直观、明确、刚性地界定保护边界。比如,借鉴香港在古屋保护方面开展活化利用的一些做法,规定单位或者个人可以与文化遗产保护机构就不可移动文物、历史风貌建筑签订活化利用协议,开展有利于历史风貌建筑本身合理使用的项目等。

  同时,为了确保活化利用符合遗产保护要求,达到更好社会效果,还增设专款要求,前述项目应经文化遗产保护专家评审,并制订文化遗产活化利用保护方案。

  【部门行动】

  加快出台配套措施 引导社会共同参与

  本报记者 林路然

  法规授权市政府组建综合执法机构,使得遗产保护区的行政执法权归一个部门行使,推动将来开展综合执法。鼓浪屿管委会相关负责人表示,未来鼓浪屿管委会将协助做好理顺管理体制的工作,健全文物修缮、遗产监测、遗产地规划、社区管理等工作机制,进一步强化管理效率,提升管理水平。

  接下来,鼓浪屿管委会将强化依法管理,加快出台法规的配套措施,会同相关部门编制文化遗产保护专项规划、文化遗产保护名录,制定文化遗产监测管理办法、文化遗产知识产权保护方案,建立遗产区商业业态负面清单制度、信用管理制度等。

  法规对影响遗产区文化遗产保护工作的禁止性行为作出明确规定,鼓浪屿管委会还将参与开展专项治理工作,严格禁止占道经营、沿街推销、兜售商品、各类烧与烤及违规排放油烟、高音喇叭、高噪音音响、在公共路面倾倒污水等,净化旅游市场,营造良好的生活环境,让鼓浪屿回归“静”与“净”。

  鼓浪屿管委会还将积极落实对居民权益保障的法规内容,引导社会各界参与文化遗产保护,在保护文化遗产的同时,尊重权利人的合法权益,推动遗产区居民利益反哺政策落地。鼓浪屿管委会将以此实现申遗为民、申遗惠民的承诺,提升居民的获得感、幸福感、安全感。

  鼓浪屿管委会还将举行多场法规宣讲会,加强法规的宣传及解读工作,让鼓浪屿驻岛单位、居民、商家等深入了解法规,激发社会各界的爱岛情怀,共同参与文化遗产保护工作,助力鼓浪屿的可持续发展。

鹭江两岸

  【人物专访】

  市人大法制委副主任委员李本年:

  这是一部 “有牙齿有温度”的法规

  本报记者 詹 文 通讯员 张彬彬

  “通过立法总结鼓浪屿申遗过程中以及在这前后管理过程中一些好的做法,使其规范化。把一些顶层设计搞好,把制度规范起来,就能让鼓浪屿的保护长期坚持下去。”市人大法制委副主任委员李本年说。

  这部“升级版”的鼓浪屿保护性法规,推动鼓浪屿管理体制优化整合是其中一大亮点。李本年介绍说:“特别是处理好市与区的纵向关系,还有市直各个部门之间的横向关系。授权市政府可以组建综合执法机构,不要多头管理,把所有涉及遗产保护区的行政执法权归一个部门来行使,这样可以有效地推动鼓浪屿文化遗产的保护。”

  法规还详细列举多项禁止在遗产区内从事的影响市容环境和公共秩序的行为,包括设置户外广告设施,在公共路面倾倒污水等,尤其是对各类烧、烤直接亮出“红牌”,全岛严禁。对此,李本年表示:“在征求有关管理部门意见时,他们表示有决心依照法规将禁止烧与烤的行为落到实处。希望广大市民能够认真学习法规,支持鼓浪屿文化遗产保护,提升鼓浪屿品质和形象。”

  在李本年看来,这是一部“有牙齿”的法规,所谓“有牙齿”,就是法规的刚性和约束力,真正让法规管用、有用。法规在四审过程中,关于法律责任部分,每次都有新的修改和补充,一个重要特点就是加大了处罚力度,鼓浪屿对违法行为的处罚力度可能是其他同类地方的三到五倍,甚至更高。

  条例专章对鼓浪屿居民权益的保障更加周全,充分体现了这部法规的温度。李本年解释说:“由于遗产保护的需要,对鼓浪屿居民的工作、生活,甚至他们的一些物权方面都做了限制,坦率说他们做出了很大的贡献。怎么处理好文化遗产的保护与居民权益之间的关系,是涉及长期和谐共处的一个问题。”

  鼓浪屿管委会主任郑一琳:

  法规实现五大“统一”理念

  本报记者 林路然

  鼓浪屿管委会主任郑一琳表示,这部条例是我们贯彻落实习近平总书记对鼓浪屿文化遗产保护的重要指示精神的生动实践,它的颁布体现全市上下对保护鼓浪屿文化遗产不变的决心,有利于推动鼓浪屿文化遗产保护迈上台阶。

  郑一琳说,条例在审议时,就一些争议问题展开讨论,最终实现了五大“统一”理念。包括:树立整体保护理念,实现文化遗产保护内涵与外延的统一;树立以人为本理念,坚持利益相关人权利与义务的统一;树立科学发展理念,坚持科学保护与严格管理统一;树立可持续发展理念,坚持政府主导与社会共治的统一;树立改革创新理念,坚持上位法与下位法的统一。

  “条例在注重民生保障、实行严格管理、推动管理体制优化整合这三方面有重要突破。”郑一琳说,鼓浪屿是国际上唯一以历史国际社区命名的文化遗产地,因此社区是承载文化遗产的重要载体,居民是传承文化遗产的重要力量,我们必须保护好社区这一核心,延续文化的灵魂,只有留住老鼓浪屿人,吸引更多的新鼓浪屿人,才能留住我们的“根”和“魂”。法规专设“共享与保障”章节,强调提升社区保障水平,改善社区居民的工作、生活条件,并特别对因文化遗产保护导致权利受损或负担增加的,政府可以给予适当补助。法规还提出设置文化遗产保护资金,其中一部分用于反哺居民。这些条文都坚持以人为本的发展理念,强调让申遗成果更多惠及社区居民。

  法规将使管理力度更加严格,从城市环境的管理、商业业态的管理到建设活动的管理都更加严格,增强可操作性。法规明确列举了九项禁止性行为,而且今后鼓浪屿对违法行为的处罚标准更高。另外,长期以来岛上一直是多头执法,很难形成一个整合力量,条例授权市政府可以成立综合执法机构,相对集中地行使行政执法权,这为下一步打破多头执法,破解管理体制障碍提供了法治保障。

  本版图/本报记者 王火炎(除署名外)

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